Frequenzauktion
Frequenzauktion
Seit der Liberalisierung des Mobilfunkmarktes hat sich die Auktion als Form der Zuweisung von Frequenznutzungsrechten etabliert. Die Bundesnetzagentur führte mit diesem effizienten und von Ökonomen empfohlenen Verfahren die vielseitigen Nutzungsansprüche sowie die marktorientierte Preisfindung zusammen. Doch von den etablierten Mobilfunknetzbetreibern wird derzeit häufig angeführt, dass hohe Auktionskosten notwendige Investitionen verhindern würden: So habe der Staat den Mobilfunknetzbetreibern in den letzten Jahren bereits über 60 Mrd. Euro für die Frequenznutzungsrechte in Rechnung gestellt.
Doch stimmt das wirklich? In der Gesamtbetrachtung ja, im Einzelnen jedoch nicht.
Zunächst lohnt sich ein Blick zurück die frühe Phase des Mobilfunkmarktes und die UMTS-Auktion im Jahr 2000. Die damalige Auktion führte zu staatlichen Einnahmen von ca. 50 Mrd. Euro, was heute von allen Seiten als Fehler in der Frühphase der Marktliberalisierung anerkannt wird. Für die Summe von ca. 50 Mrd. Euro ersteigerten sich seinerzeit sechs Unternehmen zwanzigjährige Frequenznutzungsrechte – sie zahlten alle zwischen 8,360 Mrd. Euro und 8,480 Mrd. Euro. Heute sind diese Nutzungsrechte bereits ausgelaufen. Bei genauerer Betrachtung der 2000er-Auktion zeigt sich auch, dass von den damals ausgegebenen ca. 50 Mrd. Euro mehr als 16,5 Mrd. Euro auf zwei Unternehmen entfallen, die heute nicht mehr als Mobilfunknetzbetreiber tätig sind. Auf die heute etablierten Mobilfunknetzbetreiber (Telekom, Vodafone, Telefónica) entfielen in der Auktion des Jahres 2000 „nur“ rund 33 Mrd. Euro.
Welche Bedeutung hat die UMTS-Auktion heute?
Für die Debatte rund um die aktuelle Frequenzvergabe sind die Kosten der UMTS-Auktion aus dem Jahr 2000 längst nicht mehr maßgeblich. Schließlich wurden die damals angefallenen Kosten von den Netzbetreibern im Laufe der zwanzigjährigen Nutzungsdauer bereits anteilig auf die Endkundentarife umgelegt und somit von den Kundinnen und Kunden gezahlt.
Auch zur betriebswirtschaftlichen Frage des Abschreibungszeitraums der Lizenzkosten besteht Klarheit. So stellte die Bundesregierung auf eine parlamentarische Anfrage* im Jahr 2000 klar: „Mobilfunklizenzen sind immaterielle Wirtschaftsgüter des Anlagevermögens, die linear über die betriebsgewöhnliche Nutzungsdauer abgeschrieben werden. Bei einer Lizenz entspricht die betriebsgewöhnliche Nutzungsdauer regelmäßig der vertraglichen Laufzeit. Die Inanspruchnahme der degressiven Abschreibung ist für immaterielle Wirtschaftsgüter nicht zulässig. Sollte sich herausstellen, dass aufgrund der technischen Weiterentwicklung der Wertverfall schneller voranschreitet als es dem ursprünglichen Abschreibungszeitraum entspricht, kann u. U. eine Teilwertabschreibung – d. h. eine außerplanmäßige Abschreibung entsprechend dem Wertverfall – vorgenommen werden.“
Was passierte nach der teuren UMTS-Auktion?
Im Rahmen der letzten drei Frequenzauktionen pendelten sich die Auktionskosten auf einem deutlich niedrigeren Niveau ein. So haben die Mobilfunknetzbetreiber in den Auktionen von 2010, 2015 und 2019 zwischen 1,070 Mrd. Euro und 2,174 Mrd. Euro für die zwanzigjährigen Frequenznutzungsrechte ausgeben müssen. Das entspricht einer jährlichen Frequenznutzungsgebühr zwischen 53,5 Mio. Euro und 108,7 Mio. Euro.
Als Vergleich: Laut VATM-Marktanalyse liegt der Jahresumsatz im Mobilfunk im Jahr 2022 bei 26,7 Milliarden Euro.
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Das Glossar für TK-Begriffe mit Hintergünden und weiterführenden Informationen
Was sind Mobilfunkanbieter? (Glossar)
Die auf dem deutschen Markt tätigen Mobilfunkanbieter lassen sich in zwei Kategorien einteilen:
- Netzbetreibende Mobilfunkanbieter
- Netzunabhängige Mobilfunkanbieter
Netzbetreibende Mobilfunkanbieter sind Telekom, Vodafone, Telefónica und 1&1. Anders als es die umgangssprachliche Definition für diese Unternehmen vermuten lässt („Netzbetreiber“), sind diese Unternehmen dabei nicht lediglich Netzbetreiber, sondern agieren auch als Mobilfunkanbieter auf dem Endkundenmarkt. Netzbetreibende Mobilfunkanbieter sind somit Zwei in Einem: Bereitsteller der Mobilfunkinfrastruktur und Anbieter von Mobilfunkleistungen.
In die Kategorie netzunabhängige Mobilfunkanbieter fallen alle Anbieter von Mobilfunkleistungen, die über kein eigenes Mobilfunknetz verfügen. Als netzunabhängige Mobilfunkanbieter tätige Unternehmen werden einer von drei Merkmalsgruppen zugeordnet: Branded Reseller, Diensteanbieter oder Full MVNO. Diese Merkmalsgruppen der netzunabhängigen Mobilfunkanbieter unterscheiden sich nach dem Umgfang der eigenständig erbrachten Leistungselemente – also dem Grad der vertikalen Integration. So übernehmen Branded Reseller lediglich die Vermarktung von Mobilfunkleistungen, während alle weiteren Leistungselemente vom Netzbetreiber gesteuert und übernommen werden. Es liegt ein sehr geringer Grad der vertikalen Integration vor. Ein deutlich höherer Grad der vertikalen Integration ist bei Diensteanbietern und Full MVNOs festzustellen, die weitreichendere Leistungen für den Endkunden erbringen.
Was ist die Diensteanbieterverpflichtung? (Glossar)
Die Diensteanbieterverpflichtung ist ein auf dem Mobilfunkmarkt langjährig erprobtes und unbürokratisches Mittel zur Herstellung funktionierenden Wettbewerbs und zur Erhöhung der Anbieterzahl im natürlichen Oligopol. So wurde den wenigen netzbetreibenden Mobilfunkanbietern im Rahmen der Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes eine Diensteanbieterverpflichtung auferlegt, um funktionierenden Wettbewerb herbeizuführen.
Im Wesentlichen besteht die Diensteanbieterverpflichtung aus einem Diskriminierungsverbot, das es den Netzbetreibern verbietet, Diensteanbieter schlechter zu stellen als den Eigenvertrieb, und aus einem Kontrahierungszwang, der die Netzbetreiber verpflichtet, mit geeigneten Nachfragern Verträge abzuschließen.
Preisfindungen für die Vorleistungskosten finden dabei nach dem Retail-minus Prinzip statt und beteiligen auf diese Weise auch Diensteanbieter an den Infrastrukturausgaben des Netzbetreibers.
Was ist das Diskriminierungsverbot? (Glossar)
Das Diskriminierungsverbot schreibt den netzbetreibenden Mobilfunkanbietern vor, dass sie nachfragende Diensteanbieter in Bezug auf Bedingungen, Konditionen und technische Vorleistungen nicht schlechter stellen dürfen als den Eigenvertrieb. Eine Bevorzugung des Eigenvertriebs wird auf diese Weise ausgeschlossen, um fairen Wettbewerb aller Mobilfunkanbieter zu ermöglichen. Dem Diskriminierungsverbot folgend müssen die Netzbetreiber auch alle netzunabhängigen Mobilfunkanbieter untereinander gleich behandeln.
Was ist der Kontrahierungszwang? (Glossar)
Der Kontrahierungszwang stellt neben dem Diskriminierungsverbot den zweiten elementaren Bestandteil der Diensteanbieterverpflichtung dar.
Er bedeutet die Verpflichtung zum Vertragsabschluss der netzbetreibenden Mobilfunkanbieter mit geeigneten Nachfragern. Der Kontrahierungszwang wird häufig in netzbasierten Sektoren wie Energie, Telekommunikation und Eisenbahn angewandt. Auf dem Telekommunikationsmarkt verpflichtet der Kontrahierungszwang die netzbetreibenden Mobilfunkanbieter dazu, mit geeigneten netzunabhängigen Diensteanbietern zusammenzuarbeiten.
Der Kontrahierungszwang schützt den nachfragenden Diensteanbieter außerdem davor, dass bestehende Verträge einseitig durch den netzbetreibenden Mobilfunkanbieter gekündigt werden – schließlich wäre dieser Anbieter auch nach der Kündigung verpflichtet, ein erneutes Angebot des geeigneten Nachfragers anzunehmen. Damit wir das natürliche Verhandlungsungleichgewicht zwischen netzbetreibendem Mobilfunkanbieter und Nachfrager beseitigt.
Was ist das Retail-minus Prinzip?
Das Retail-minus Prinzip kommt bei der Preiskalkulation der Netznutzungskosten für netzunabhängige Mobilfunkanbieter zum Tragen. Mit der Einführung der Diensteanbieterverpflichtung etablierte sich der Retail-minus Preis als Kalkulationsbasis für den Einkauf von Vorleistungen. Im Hinblick auf die Konditionen ergibt sich aus dem Retail-minus Prinzip, dass der netzunabhängige Mobilfunkanbieter dem Netzbetreiber dessen hypothetischen Endkundenpreis (Retail) abzüglich der ersparten Aufwendungen (minus) zu zahlen hat. Ersparte Aufwendungen entstehen beim Netzbetreiber dadurch, dass er insbesondere kein Marketing, Vertrieb, Billing, Inkasso oder Customer Care für die Kundinnen und Kunden des Diensteanbieters zu erbringen hat. Der Netzbetreiber erhält somit immer die Netzausbau- und Frequenzkostenanteile als Teil der Vorleistungsgebühren.
Das Retail-minus Prinzip stellt die äußerste Grenze des gerade noch diskriminierungsfreien Vorleistungspreises dar und ist eine einfache, nicht kostenbasierte Grundlage für die Berechnung der Vorleistungskosten.
Kostenstruktur der Netzbetreiber für einen Diensteanbieter- und Netzbetreiberkunden
Was ist das Equivalence of Input Prinzip?
Das Equivalence of Input Prinzip (auch: EoI-Prinzip) ist neben dem Retail-minus Prinzip eine weitere – und dem Diskriminierungsverbot deutlich besser entsprechende – Form zur Kalkulation von Vorleistungskosten. Die Vorleistungspreisfindung nach dem Grundsatz des Equivalence of Input Prinzips wird im Festnetz von den Mobilfunknetzbetreibern Vodafone und Telefónica, die hier selbst als Nachfrager gegenüber der Telekom auftreten, gefordert. Nach dem EoI-Prinzip müsste der Netzbetreiber den Vorleistungspartnern unabhängig vom Netzbetreiber-Retail-Preis, dieselben Einkaufskonditionen und Bedingungen anbieten, wie er dies bei seinem Eigenvertrieb macht. Der EoI-Ansatz kann daher im Einzelfall dem Retail-minus Preis entsprechen – in den allermeisten Fällen sind die auf dem Retail-Preis des Netzes berechneten Vorleistungspreise aber deutlich höher als solche, die auf Grundlage des EoI-Ansatzes berechnet sind, da im Retail-minus Prinzip dem Netzbetreiber noch seine in den Endkundenpreis eingerechnete Retail-Marge belassen wird.
Was sind Branded Reseller?
Branded Reseller weisen das am wenigsten integrierte Geschäftsmodell auf. Sie sind Markenlizenzgeber und arbeiten im Namen eines Mobilfunkanbieters. Sie beziehen Tarife von Netzbetreibern oder Diensteanbietern und vertreiben diese im frenden Namen weiter, ohne dabei über Preis- und Produktgestaltungsspielräume zu verfügen. Vertragspartner des Endkunden ist der Mobilfunkanbieter, der den Tarif zur Verfügung stellt. Damit unterscheiden sich Branded Reseller von Diensteanbietern. Wiederverkäufer bieten keine eigenen Tarife an, sondern erhalten für ihre Vertriebsleistung Provisionszahlungen der Mobilfunkanbieter. Zahlreiche Wiederverkäufer finden sich insbesondere im Bereich des Einzelhandels (z.B. Aldi mit „Aldi Talk“, Edeka mit „EDEKA Smart“, Kaufland mit „Kaufland Mobil“, Lidl mit „LIDL Connect“ oder Tchibo mit „Tchibo Mobil“). Aufgrund ihrer fehlenden Entscheidungsspielräume in Bezug auf Preis- und Produktgestaltung können Branded Reseller nicht zu wirklichem Wettbewerb beitragen.
Was sind Diensteanbieter? (Glossar)
Diensteanbieter (auch: „Service Provider“) sind netzunabhängige Mobilfunkanbieter. Sie kaufen Mobilfunkvorleistungen der Netzbetreiber an, die sie im Anschluss auf eigenen Namen und eigene Rechnung auf dem Endkundenmarkt vertreiben. Diensteanbieter verfügen somit über eine direkte Endkundenbeziehung und können ein vollständig netzunabhängiges Tarifportfolio anbieten. Dieses Portfolio kann sowohl Netzbetreiber- als auch Eigentarife umfassen. Ein Beispiel eines deutschen Diensteanbieters ist freenet, der Verbraucherinnen und Verbrauchern Mobilfunktarife in allen Netzen anbietet. International werden Diensteanbieter in der Regel als Light MVNO bezeichnet.
Was sind Full MVNOs?
Full MVNOs kaufen bzw. mieten Netzkapazitäten von Netzbetreibern an und betreiben – anders als Diensteanbieter – ein eigenes Core-Netz, mit dem sie Leistungen eines Netzbetreibers übernehmen. Sie stellen somit das am stärksten vertikal integrierte Geschäftsmodell unter den MVNOs dar, wodurch ihre Tätigkeit aus technischer Sicht der eines Netzbetreibers am nächsten kommt.
Was sind Submarken? (Glossar)
Submarken (auch: Zweitmarken) sind Zweitmarken der Netzbetreiber und in ihrem Handeln kontrolliert. Sie sind wirtschaftlich von den Netzbetreibern abhängig und dienen der Angebots- und Zielgruppendifferenzierung. Im wettbewerblichen Kontext dürfen Submarken nicht als relevante Akteure betrachtet werden, da sie über keine Unabhängigkeit von den Netzbetreibern verfügen und in keinem Preis- oder Innovationswettbewerb zu den Netzbetreibern stehen. Beispiele für Submarken deutscher Netzbetreiber sind z.B. SIMon mobile, congstar und blau.
Was ist der Vorleistungsmarkt?
Auf dem Vorleistungsmarkt (auch: Wholesale-Markt) verkaufen Netzbetreiber Vorleistungen – also Zugänge zu ihren Netzen bzw. Netzleistungen an netzunabhängige Mobilfunkanbieter. Diese Zugänge sind Voraussetzung dafür, dass Diensteanbieter auf dem Endkundenmarkt (Retail-Markt) in den Wettbewerb treten können. Außer durch Netzbetreiber, welche ihr eigenes Mobilfunknetz vermarkten, wären Vorleistungsangebote auf dem Wholesale-Markt grundsätzlich auch durch unabhängige Diensteanbieter möglich. In der Praxis wird diese Möglichkeit allerdings sehr stark beschränkt bzw. vollständig verhindert – beispielsweise durch vertragliche Beschränkungen in Form eines Wholesale-Verbotes.
Was sind Vorleistungen?
Vorleistungen sind die Komponenten, die genutzt werden, um einen Mobilfunktarif für den Endkundenmarkt zusammenzustellen. Dazu können z.B. zählen: Datendienste, Minuten, SMS, Roaming, Wifi-Telefonie oder auch die Bereitstellung einer Mailbox.
Was ist der Endkundenmarkt?
Auf dem Endkundenmarkt (auch: Retail-Markt) fragen Endkunden Telefonie-, SMS- und Datendienste nach. Als Anbieter stehen netzbetreibende und netzunabhängige Mobilfunkanbieter miteinander im Wettbewerb – z.B. mit den Marken Telekom, Vodafone oder freenet.
Was ist das „Verhandlungsgebot“?
Nachdem bei der Versteigerung der Frequenzen für 4G/LTE erstmals keine Diensteanbieterverpflichtung festgeschrieben wurde, legte die Bundesnetzagentur den Frequenzinhabern – also den Netzbetreibern – im Rahmen der 5G-Frequenzvergabe ein sogenanntes „Verhandlungsgebot“ auf, das nicht zur Wettbewerbsbelebung taugte. Aus der Definition des „Verhandlungsgebotes“ durch die Bundesnetzagentur geht hervor, weshalb eine Belebung des Wettbewerbs mit diesem Mechanismus nicht erfolgen konnte: „Ziel des Verhandlungsgebotes ist es, konstruktive Verhandlungen zwischen Mobilfunknetzbetreibern und geeigneten Diensteanbietern/MVNO zu fördern. Ein Abschluss- und Kontrahierungszwang ist damit nicht verbunden. […]“ (BNetzA, S. 197)
De facto folgt aus der Definition des „Verhandlungsgebotes“, dass es Netzbetreibern freisteht, diskriminierungsfreien Netzzugang zu wettbewerbsfähigen Konditionen für netzunabhängige Mobilfunkanbieter zu gewähren oder zu verwehren. Ohne jegliche Zielvorgabe für den Netzzugang, ohne konkrete Sanktionsmechanismen und ohne ernstzunehmende Konsequenzen für diskriminierendes Verhalten glich das „Verhandlungsgebot“ von Beginn an einer nicht-Regulierung, die keinen Einfluss auf den Wettbewerb entfalten konnte.
Was untersucht der Drei-Kriterien-Test?
Der Drei-Kriterien-Test bietet für die Bundesnetzagentur die Grundlage zur Analyse des Wettbewerbs auf dem Mobilfunkmarkt. Er stellt somit die Basis für eine regulierung in Form der Auferlegung einer Diensteanbieterverpflichtung (§ 105 Abs. 2 S. 3 TKG) dar. Für eine Regulierung kommen solche festgelegten Märkte in Betracht,
-
- die durch beträchtliche und anhaltende strukturelle, rechtliche oder regulatorische Marktzutrittsschranken gekennzeichnet sind,
- deren Strukturen angesichts des Infrastrukturwettbewerbs und des sonstigen Wettbewerbs innerhalb des relevanten Zeitraums nicht zu wirksamem Wettbewerb tendieren und
- auf denen die Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts allein nicht ausreicht, um dem festgestellten Marktversagen angemessen entgegenzuwirken.
Was ist mit Original- & Eigentarif gemeint?
Das Mobilfunkportfolio von Diensteanbietern bietet dem Endkunden die breiteste Auswahl und den besten Vergleich aller Mobilfunkanbieter. So umfasst das Endkundenangebot bei freenet beispielsweise die Eigentarife – das sogenannte green-Portfolio, in dem freenet die Mobilfunk-Vorleistungen in innovativen und kundenorientierten Angeboten verpackt – als auch die Originaltarife von Telekom, Vodafone und Telefónica. Weiteres Beispiel von Eigentarifen ist das Tarifportfolio von klarmobil.
Was bedeutet digitale Teilhabe? (Glossar)
Digitale Teilhabe bedeutet, dass jede Bürgerin und jeder Bürger von überall und zu jeder Zeit als Teil der Digitalgesellschaft agieren kann. Grundvoraussetzung der digitalen Teilhabe ist somit nicht nur, dass 5G überall verfügbar, sondern auch für jede und jeden diskriminierungsfrei zugänglich ist. Denn Deutschland entwickelt sich zur Digitalgesellschaft und insbesondere mobile Anwendungen setzen zunehmend hohe Datenübertragungsraten voraus, die nur mit der modernsten Mobilfunktechnologie zu erzielen sind.
Mit dem 5G-Mobilfunk haben sich neue Möglichkeiten u.a. für virtuelle Anwendungen, für das mobile Lernen, das Web3 oder das Internet of Things eröffnet. Unser gesellschaftliches Miteinander wird sich verändern – der Schlüssel zur gesellschaftlichen Teilhabe werden künftig mobile Daten sein. Deshalb muss 5G nicht nur überall verfügbar, sondern auch für alle Verbraucherinnen und Verbraucher zugänglich und erschwinglich sein, um digitale Teilhabe sicherzustellen.