MOBILFUNKMARKT

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Der deutsche Mobilfunkmarkt

Deutschland entwickelt sich zur Digitalgesellschaft und mobile Anwendungen und die digitale Teilhabe am gesellschaftlichen Leben setzen zunehmend hohe Datenübertragungsraten voraus. Schon heute werden in Deutschland monatlich über 500 Millionen GB mobile Daten verbraucht. Dafür und für weitere Mobilfunkleistungen zahlen deutsche Verbraucherinnen und Verbraucher im Jahr 26 Milliarden Euro an die TK-Anbieter.

Geprägt wird der deutsche Mobilfunkmarkt von den langjährigen netzbetreibenden Mobilfunkanbietern (Telekom, Vodafone, Telefónica), denen in der aktuellen Marktstruktur der Anreiz für intensiven Preis- und Innovationswettbewerb auf dem Endkundenmarkt fehlt. Hoffnungen auf eine Wettbewerbsbelebung durch die Entwicklung von 1&1 zum Netzbetreiber werden dadurch enttäuscht, dass das Unternehmen bis zum vollständigen Aufbau seines eigenen Netzes auf teures national Roaming der etablierten Netzbetreiber angewiesen ist. Dadurch und aufgrund der vertraglichen Einschränkungen, Vorleistungen nicht an netzunabhängige Mobilfunkanbieter verkaufen zu dürfen, scheidet die 1&1 als relevanter Wettbewerbstreiber aus. Die Wettbewerbsintensität des deutschen Mobilfunkmarktes wird daher in den nächsten Jahren weiter abnehmen. Im gesellschaftlichen Interesse müssen deshalb bei der anstehenden 5G-Frequenzvergabe die Weichen für starken Wettbewerb auf dem Mobilfunkmarkt mit einer Diensteanbieterverpflichtung gestellt werden, um so faire Preise und innovative Angebote herbeizuführen.

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Marktanteil von Netzbetreibern* am deutschen Mobilfunkmarkt.

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Anteil der mtl. verkauften Smartphones, die 5G-fähig sind bei Mobilfunkanbietern. (TCR 08/23)

Wettbewerbssituation
Diensteanbieter
Infrastrukturausbau
5G-Markt
Digitale Teilhabe

Die aktuelle Markt­situation: Wettbewerb ausbaufähig

Der deutsche Mobilfunkmarkt ist aufgrund struktureller Marktzutrittsschranken in Gestalt knapper Frequenzen und großer Skaleneffekte als „natürliches Oligopol“ zu sehen. Darin stellen drei bis vier netzbetreibende Mobilfunkanbieter die Mobilfunkinfrastruktur und haben aufgrund ihrer unternehmerischen Gewinnmaximierungsabsicht einen Anreiz, den Zugang möglicher Konkurrenten (netzunabhängige Mobilfunkanbieter) zu den jeweiligen Netzen zu beschränken. Eine Intensivierung des Wettbewerbs auf dem Endkundenmarkt wird somit verhindert. Seit dem Markteintritt von 1&1 vor über 10 Jahren haben die Marktverhältnisse keinen relevanten Marktzutritt mehr ermöglicht, obwohl internationale netzunabhängige Mobilfunkanbieter Zugangsnachfragen für den deutschen Markt gestellt haben.

Die deutschen Mobilfunknetzbetreiber teilen sich im Jahr 2022 91% des gesamten Mobilfunkmarktes untereinander auf. Noch deutlicher wird die Marktdominanz bei der Betrachtung des 5G-Marktes, der zu fast 100% von der Telekom, Vodafone und Telefónica dominiert ist.

Marktverteilung im Mobilfunk (2023)

  • Diensteanbieter (9%)
  • Netzbetreiber* (91%)

Wie Diensteanbieter den Wettbewerb fördern

In ihrem 12. Sektorgutachten Telekommunikation geht die Monopolkommission auf netzunabhängige Mobilfunkanbieter – sog. Diensteanbieter – als Förderer des Wettbewerbs ein: „Bei funktionierendem Wettbewerb zwischen Mobilfunknetzbetreibern auf dem Vorleistungsmarkt für den Zugang zu öffentlichen Mobilfunknetzen können Diensteanbieter einen angemessenen Vorleistungspreis und angemessene technische Zugangsbedingungen mit einem oder mehreren Netzbetreibern aushandeln. Für den Netzbetreiber ist es in einer solchen Situation vorteilhaft mit dem jeweiligen Diensteanbieter einen Vertrag abzuschließen, weil er an den Umsätzen und Gewinnen partizipiert. Schließt er den betreffenden Vertrag hingegen nicht ab, läuft er Gefahr, dass die Umsätze einem konkurrierenden Netzbetreiber zufallen, mit dem der Diensteanbieter stattdessen einen entsprechenden Zugangsvertrag abschließt. Ein solcher Wettbewerb zwischen Netzbetreibern um Diensteanbieter auf dem Vorleistungsmarkt versetzt Diensteanbieter in die Lage, Vorleistungen günstig einzukaufen. Auf dieser Grundlage können sie auf den verschiedenen Endkundenmärkten wettbewerbsfähige Telekommunikationsdienstleistungen anbieten und den Wettbewerb auf diesen Märkten beleben.“

Diese Wettbewerb belebende Funktion haben Diensteanbieter auch in der Frühphase des deutschen Mobilfunkmarktes ausgeübt. Denn im Zuge der Bereitstellung der Mobilfunkfrequenzen erhielten die Netzbetreiber von der Bundesnetzagentur zahlreiche Auflagen. Sie sollten starken Wettbewerb auf dem Mobilfunkmarkt, der von wenigen netzbetreibenden Mobilfunkanbietern dominiert wurde, sicherstellen. Eine dieser Auflagen verpflichtete sie, Diensteanbietern diskriminierungsfreien Zugang zu ihren Mobilfunknetzen zu verkaufen. Die sogenannte Diensteanbieterverpflichtung stellte somit angemessene Vorleistungspreise und angemessene technische Zugangsbedingungen für Diensteanbieter sicher. So bereicherteten Diensteanbieter den Markt mit Preis- und Innovationswettbewerb.

Die damaligen Regulierungsauflagen führten dazu, dass im Jahr 2007 die unabhängigen Diensteanbieter einen Marktanteil von fast 20% erzielten und damit die Rolle des Treibers von Preis- und Innovationswettbewerb ausüben konnten (VATM-Marktstudie 2007). Seit dem Verzicht auf eine Diensteanbieterverpflichtung im Rahmen der LTE- und 5G-Frequenzvergaben und dem damit verbundenen Ausschluss von Diensteanbietern aus der Vermarktung der jeweils neusten Mobilfunkgeneration sinkt der Marktanteil von Diensteanbietern stetig: Im Jahr 2021 entfallen auf die letzten im Markt verbliebenen Diensteanbieter lediglich noch 8,8% (VATM-Marktstudie 2021).

Wie netzbetreibende und netzunabhängige Mobilfunkanbieter den Infrastrukturausbau finanzieren

Zugangsbasierter Wettbewerb und eine hohe Wettbewerbsintensität bringen positive volkswirtschaftliche Effekte hervor und setzen gleichzeitig Anreize für den Infrastrukturausbau. So sorgen netzunabhängige Mobilfunkanbieter nicht nur für sinkende Endkundenpreise, sondern ermöglichen es Netzbetreibern gleichzeitig, ihre Mobilfunknetze effizient auszulasten und so höhere Einnahmen zu generieren. Dabei leisten alle Nutzerinnen und Nutzer des Mobilfunknetzes – egal ob vertraglich beim Netzbetreiber oder Diensteanbieter beheimatet – den gleichen Beitrag zum Auf- und Ausbau sowie zum Erhalt der Mobilfunkinfrastruktur.

Die Zugangskosten zu den deutschen Mobilfunknetzen werden nach dem Retail-minus Prinzip kalkuliert (OECD-Definition). Dabei wird der Zugangspreis, den Diensteanbieter für einen bestimmten Mobilfunktarif zahlen (Retail-minus-Preis), von dem eigenen Endkundenpreis des Netzbetreibers (Retail-Preis) abgeleitet. Darin anteilig enthalten: Alle anfallenden Infrastrukturkosten.

Möchte ein Diensteanbieter einen bestimmten Mobilfunktarif auf den Markt bringen und fragt dafür Vorleistungen beim Netzbetreiber an, kalkuliert der Netzbetreiber für den angefragten Tarif zunächst den Retail-Preis. Also den Preis, den der Netzbetreiber bei einem hypothetischen Eigenvertrieb des angefragten Mobilfunktarifs von seinen Kundinnen und Kunden verlangen würde. Dabei legt der Netzbetreiber all seine regulär anfallenden Kosten sowie seine Gewinnmarge auf einen durchschnittlichen Tarifkunden um. Zu den anfallenden Kosten zählen beispielsweise Frequenzkosten, Netzausbaukosten, Netzwartungskosten, Vertriebskosten, Endgerätzuschüsse, Marketingkosten und Kosten für das Management des Kundenbestands. Nachdem auf diese Weise der Retail-Preis für den angefragten Tarif ermittelt wurde, wird davon der Zugangspreis für den Diensteanbieter abgeleitet. Dazu werden alle Kostenbestandteile vom Retail-Preis abgezogen, die nicht mehr der Netzbetreiber, sondern der Diensteanbieter als Vertragspartner des Endkunden übernimmt. Übrig bleibt der vom Diensteanbieter zu zahlende Retail-minus-Preis, der die für den hypothetischen Eigenvertrieb festgelegte Gewinnmarge als auch jegliche Infrastrukturausgaben des Netzbetreibers beinhaltet. Der Retail-minus Preis umfasst dabei in der Marge des Netzbetreiber die Marge für den Netzbetrieb und darüber hinaus sogar die Vertriebsmarge, obwohl der Vertrieb vom Diensteanbieter übernommen wird.

Kostenstruktur der Netzbetreiber für einen Diensteanbieter- und Netzbetreiberkunden nach dem Retail-minus-Prinzip

Neben einer effizienten Nutzung der Netze führt starker Wettbewerb aus volkswirtschaftlicher Sicht außerdem zu neuen Ausbauanreizen für Netzbetreiber. Sobald sich alle Marktteilnehmer in einer Situation starken Wettbewerbs wiederfinden, entsteht für die Netzbetreiber der Anreiz, sich über Infrastrukturwettbewerb voneinander zu differenzieren. Durch individuelle Investitionen in den Ausbau des eigenen Mobilfunknetzes könnten sich die Netzbetreiber so voneinander differenzieren und auf dem Endkundenmarkt positionieren. Dass dieser Anreiz auf dem deutschen Mobilfunkmarkt lange Zeit nicht gegeben war und derzeit auch nicht ist, zeigen Daten zur LTE-Abdeckung in ländlichen Gebieten. Die Studie, die von der Europäischen Kommission beauftragt wurde, verdeutlicht, dass der 4G/LTE-Ausbau in Deutschland in Zeiten geringer Wettbewerbsintensität vergleichsweise langsam voranschritt, worunter deutsche Verbraucherinnen und Verbraucher litten. Der über lange Jahre schwache Infrastrukturausbau ist somit maßgeblich auf schwachen Wettbewerb der Mobilfunkanbieter zurückzuführen.

In der Gesamtbetrachtung wirkt zugangsbasierter Wettbewerb durch Diensteanbieter somit investitionsfördernd. So kann ein Netzzugang für Diensteanbieter die Finanzierung von Mobilfunknetzen durch die Netzbetreiber erleichtern – etwa durch die

    • Erhöhung der Netzauslastung,
    • Schaffung von Verkaufsmöglichkeiten in Bezug auf Überkapazitäten,
    • Verringerung der Betriebskosten durch Skaleneffekte und
    • Vorleistungszahlungen der Diensteanbieter (wodurch sich u. a. Investitionsrisiken und Marktzutrittsschranken auf der Netzebene in Form versunkener Kosten verringern).

Warum es keinen Wettbewerb auf dem 5G-Markt gibt

Nach acht Jahren, in denen Netzbetreiber einen diskriminierungsfreien Zugang zu ihren LTE-Netzen für netzunabhängige Mobilfunkanbieter verweigerten, erfolgte im Jahr 2019 die 5G-Frequenzvergabe. Dabei wurden die Frequenznutzungsrechte jedoch so ausgestaltet, dass funktionierende Mechanismen zur Wettbewerbsförderung erneut nicht berücksichtigt wurden.

Offiziell mit dem Ziel gestartet, den Wettbewerb auf dem Mobilfunkmarkt zu beleben, schuf die Bundesnetzagentur das „Verhandlungsgebot“, das sie als Auflage in den 5G-Frequenznutzungsrechten festschrieb. Das „Verhandlungsgebot“ wurde von der Bundesnetzagentur zuletzt im Tätigkeitsbericht Telekommunikation 2020/2021 definiert: „Ziel des Verhandlungsgebotes ist es, konstruktive Verhandlungen zwischen Mobilfunknetzbetreibern und geeigneten Diensteanbietern/MVNO zu fördern. Ein Abschluss- und Kontrahierungszwang ist damit nicht verbunden.“

Kreiert wurde somit ein Vehikel, das im politischen und regulatorischen Umfeld als wettbewerbsfördernde Maßnahme herausgestellt wurde, sich in der Praxis des Mobilfunkmarktes jedoch schnell als vollständig untauglich zur Förderung des Wettbewerbs herausstellte. Ohne jegliche Zielvorgabe für den Netzzugang, ohne konkrete Sanktionsmechanismen und ohne ernstzunehmende Konsequenzen für diskriminierendes Verhalten glich das „Verhandlungsgebot“ von Beginn an einer Nicht-Regulierung. Das „Verhandlungsgebot“ hatte keinen Einfluss auf den Wettbewerb und konnte das Ungleichgewicht zwischen netzbetreibenden und netzunabhängigen Mobilfunkanbietern in den Zugangsverhandlungen nicht ansatzweise ausgleichen. Als wettbewerbsfördernde Maßnahme definiert, ist das „Verhandlungsgebot“ ein funktionsloser und in seiner Ausgestaltung weltweit einmaliger Mechanismus.

So fasst auch die Monopolkommission das Rollenverständnis zusammen, das die Bundesnetzagentur von ihrer Schiedsrichterolle bei der Umsetzung des „Verhandlungsgebotes“ besitzt: „Es scheint dem Verständnis der Bundesnetzagentur zu entsprechen, dass sie in erster Linie sicherstellt, dass die Netzbetreiber mit den Diensteanbietern generell Verhandlungen aufnehmen.“

Seit dem Start von 5G vor über drei Jahren konnte das „Verhandlungsgebot“ keine Auswirkung auf das etablierte Verhalten der Netzbetreiber bewirken und damit auch keine Intensivierung des Wettbewerbs auf dem Mobilfunkmarkt herstellen. Auch nach der Auferlegung des „Verhandlungsgebotes“ wurde netzunabhängigen Mobilfunkanbietern kein diskriminierungsfreier Zugang zu den Mobilfunknetzen verkauft. Vielmehr legten auch die Netzbetreiber das „Verhandlungsgebot“ als Aufforderung aus, Verhandlungen zu führen – jedoch sind sie dabei auf keine Einigung bedacht.

Bis zum heutigen Tag besteht kein diskriminierungsfreier Zugang für netzunabhängige Mobilfunkanbieter, so dass der 5G-Martanteil der Netzbetreiber bei nahezu 100% liegt. Damit bleibt der Zugang zur modernsten 5G-Mobilfunktechnologie auch drei Jahre nach dem Vermarktungsstart ausgewählten Kundengruppen der netzbetreibenden Mobilfunkanbieter vorbehalten.

Digitale Teilhabe sicherstellen

Von Verwaltungstätigkeiten über komplexe Internet of Things-Prozesse bis hin zu tagtäglichen Anwendungen im Bereich des mobilen Lernens oder Arbeitens – viele Bereiche des gesellschaftlichen Lebens werden immer stärker von der Digitalisierung durchdrungen. Smartphones, Tablets oder andere internetfähige Geräte gewinnen im Alltag stetig an Bedeutung. Vielen Bevölkerungsgruppen könnte diese Entwicklung eine vertiefte Teilhabe am gesellschaftlichen Leben ermöglichen.

Doch die Nutzung des technologischen Fortschritts ist häufig geknüpft an hohe Datenübertragungsraten, die im mobilen Breitband ausschließlich über 5G zu realisieren sind. Damit keine gesellschaftliche Exklusion durch Digitalisierung entsteht, muss allen Verbraucherinnen und Verbrauchern die Möglichkeit eingeräumt werden, an 5G und damit am digitalen Leben teilzuhaben. Es ist außerdem zu erwarten, dass in den nächsten Jahren die 4G-Netze zugunsten des voranschreitenden 5G-Ausbaus zurückgebaut werden. Damit werden 4G-Kunden unter größer werdenden Funklöchern des alten Netzes zu leiden haben – ähnlich wie beim Wechsel von 3G auf 4G.

Insbesondere für Geringverdiener und sozial schwächere Verbrauchergruppen ist der 5G-Zugang heute nicht möglich. Hochpreisige Zugänge der netzbetreibenden Mobilfunkanbieter zu 5G-Mobilfunktarifen prägen derzeit den deutschen Mobilfunkmarkt. Diese Struktur kommt mit der fortschreitenden Digitalisierung einer Gesellschaftspolitik der verschlossenen Türen gleich, wenn 5G-Tarife auch künftig ausschließlich im hochpreisigen Angebotssegment zu finden sind.

Eine Demokratisierung des Mobilfunkzugangs und die gesamtgesellschaftliche digitale Teilhabe kann nur erreicht werden, wenn für Verbraucherinnen und Verbraucher die finanziellen Barrieren zur 5G-Technologie nachhaltig und fair beseitigt werden. Dafür kann mit starkem Wettbewerb auf dem Mobilfunkmarkt gesorgt werden. Die Struktur des deutschen Mobilfunkmarktes ermöglicht es den netzbetreibenden Mobilfunkanbietern über ihre Preissetzungsmacht, Oligopolrenditen zu erwirtschaften, was verbraucherfreundliche Angebotsstrukturen verhindert. Wenn die Regulierungsbehörde eine Diensteanbieterverpflichtung auferlegt, wird die 5G-Wettbewerbsintensität mit der Steigerung der Anbietervielfalt auf dem Mobilfunkmarkt zwangsläufig steigen und die Mobilfunkpreise werden sinken. Damit wird gesamtgesellschaftliche digitale Teilhabe ermöglicht.

Daten & Fakten

Oligopolistische Struktur auf dem Mobilfunkmarkt

Aus einer Phase funktionierenden Wettbewerbs in den 2000er Jahren hat sich der deutsche Mobilfunkmarkt hin zu einer oligopolistischen Marktstruktur entwickelt. Zum einen veränderte sich die Marktstruktur durch Unternehmensübernahmen. Zum anderen durch eine politische Übergewichtung der Unternehmensinteressen der netzbetreibenden Mobilfunkanbieter. Das führte dazu, dass in den 2010er Jahren regulatorische Vorgaben zur Förderung des Wettbewerbs beseitigt bzw. im späteren Verlauf nur in unwirksamer Weise auferlegt wurden.

2007

  • Diensteanbieter (19,8%)
  • Netzbetreiber (80,2%)

2012

  • Diensteanbieter (15,1)
  • Netzbetreiber (84,9%)

2017

  • Diensteanbieter (20,2)
  • Netzbetreiber (79,8%)

2022

  • Diensteanbieter (9%)
  • Netzbetreiber* (91%)

Zweitmarken der Netzbetreiber

Die Anzahl der im Mobilfunkmarkt vertretenen Marken ist nicht gleichzusetzen mit der Zahl unabhängiger Anbieter. Aus dem breiten Markenportfolio auf dem Mobilfunkmarkt ist keine Ableitung auf ein funktionierendes Wettbewerbsumfeld möglich. Die fast 50 Submarken der Netzbetreiber – abhängige Tochtergesellschaften – dienen der Angebots- und Zielgruppendifferenzierung der Netzbetreiber. Sie üben keinen Wettbewerbsdruck auf ihre Muttergesellschaften und Schwestermarken (andere Submarken oder Wiederverkäufer) aus. Für effektiven Wettbewerb auf dem Mobilfunkmarkt können somit nur netzunabhängige Mobilfunkanbieter sorgen.

Telekom-Submarken

Telekom
congstar

EDEKA smart

fraenk

ja! Mobil

NORMA connect

FCB Mobil

Kaufland mobil

Penny Mobil

Vodafone-Submarken

Vodafone
allmobil

goood

Lidl Connect

otelo

SIMon mobile

FYVE

BIGsim

rossmann

Bild mobil

Telefónica-Submarken

Telefónica
ALDI Talk

Ay Yildiz

Blau

Fonic

NettoKOM

netzclub

Nova mobil

Ortel Mobile

Tchibo Mobil

TürkeiSIM

WhatsApp SIM

1&1-Submarken

1&1
1&1

Bild connect

Deutschland SIM

discoTEL

eteleon

free-prepaid

Galaxy EXPERTE

GMX

handyvertrag.de

maXXim

M2M-mobil

Premium SIM

sim.de

simdiscount

simplytel

smartmobil.de

Web.de

win.SIM

yourfone

Milestones der 5G-Frequenzvergabe

Seit Mitte 2020 befindet sich die Bundesnetzagentur in den Vorbereitungen zur Bereitstellung von Frequenzen in den Bereichen 800 MHz, 1.800 MHz und 2,6 GHz für den Ausbau digitaler Infrastrukturen. Die bestehenden Nutzungsrechte von Frequenzen in den genannten Bereichen laufen zum Ende des Jahres 2025 aus.

2020

Mitte

Veröffentlichung Frequenzkompass 2020

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2020

Oktober

Stellungnahmen zum Frequenzkompass

Weitere Informationen

2021

Mitte

Veröffentlichung Szenarienpapier

Weitere Informationen

2021

August

Stellungnahmen zum Szenarienpapier

Weitere Informationen

2022

Anfang

Veröffentlichung Orientierungspunkte

Weitere Informationen

2022

März

Stellungnahmen zu Orientierungspunkten

Weitere Informationen

2022

Mai

Branchenkonsultation zum Wettbewerb mit Diensteanbietern

2022

September

Veröffentlichung Positionspapier

Weitere Informationen

2022

Dezember

Stellungnahmen zum Positionspapier

Weitere Informationen

2023

September

Veröffentlichung Rahmenbedingungen

Weitere Informationen

2023

Dezember

Stellungnahmen zu Rahmenbedingungen

Weitere Informationen

Glossar

Diensteanbieter-verpflichtung

Diensteanbieter

Original- & Eigentarif

Digitale Teilhabe

Vorleistungen

Frequenzauktion

Retail-minus Prinzip

„Verhandlungsgebot“

Equivalence of Input Prinzip

*Als Netzbetreiber werden hier gezählt: Telekom, Vodafone, Telefónica und 1&1.